A második Orbán-kormány a központosítás, a racionalizálás és az egyszerűsítés kulcsszavaival végzi el a közjogi rendszer átalakítását. A rendszerváltás óta a legkevesebb miniszterrel dolgozó kormánystruktúra úgynevezett „csúcsminisztériumokkal” alakult meg, és integrálta a szakállamtitkárokat, a közigazgatási és a parlamenti államtitkársággal kiegészülve.

Az átalakítások részét képezte a közmédiumoknak egy közös alapba (MTVA) való integrálása, és azok működtetésének racionalizálása is. Az önkormányzati és az országos hatáskörök és szervtípusok újraelosztása (általános -, bizonyos középfokú oktatási intézmények, fővárosi kórházak, megyei kórházak állami fennhatóság alá kerülnek) is a racionális költséghatékonyság érdekében fog megvalósulni. Az ombudsmani intézmény újragondolásának is a központosítás a lényege, amelynek következtében, a kormányzati kommunikáció szerint, hatékonyabbá válik a biztosi poszt működése.

A „nép ügyvédje”

Az intézményi rendszer átalakításának a lehetőségét a kétharmados kormánytöbbség biztosítja, amelynek eddigi megvalósulását az ellenzék a „demokrácia leépítéseként” értelmezi. A vele szembeni kormánykommunikáció pedig nem képes egyértelműen Orbán mellé állítani a társadalom többségét. A „demokrácia leépítésének” kommunikálásában mégsem szerepel kiemelkedő jelentőséggel az ombudsmani intézmény átalakítása, amelyik az intézmény társadalmi ismertségének hiányából is eredhet. A választók ismerethiánya megmutatkozhat az ellenzéki pártok reagálásaiból; az ellenzék jelentősebb megmozdulásaiban, felszólalásaiban nem volt meghatározó tényező az ombudsmani intézmény átalakításával szembeni tiltakozás, ellentétben az Alkotmánybíróság jogainak szűkítésével, a Költségvetési Tanács átalakításával, vagy a bírák korábbi nyugdíjazásának bevezetésével, így az ombudsmani struktúra átalakításának a jelentősége a szavazókban sem csapódhatott le kellő mértékben.

Az ombudsman, vagyis a „nép ügyvédje” intézmény Svédországból ered. Az ombudsmani intézményt a parlament (Riksdag) hozta létre, és a törvényhozás felé beszámolási kötelezettséggel tartozott a közigazgatás jogszerű működését és hatékonyságát illetően. Az új alkotmányos intézmény a rendszerváltoztatások, a demokratizálódás hullámai következtében az 1970-es, ’80-as évektől jelent meg tömeges méretekben Európa-szerte, mint az emberijog-védelem új típusú intézménye. Ez azonban nem jelentett heterogenitást az intézmények működésében, típusában az EU 27 országaiban, és azon kívül sem. A kategóriákat tekintve: monokratikus/általános (központosított), regionális (az állam szerkezetileg, kulturálisan tagolt), vagy szakombudsmani/testületi (feladatmegosztó) intézmények – országonként a különböző típusúak egyszerre is – működhetnek, és mindezek a kategóriák kiegészülhetnek ombudsman-helyettesekkel is (akik különböző területekért felelhetnek).

Magyarországon az ombudsmani intézmény betöltésére elsőként 1995-ben választottak meg személyeket, akiknek elsődleges eszközük a nyilvánosság alkalmazása volt, amelyen keresztül ajánlásokat, véleményeket fogalmaztak meg, ezáltal nyomást gyakorolhattak a törvényhozókra.  Az ombudsmanok jogosítványai közé tartozik, hogy egy adott ügy kapcsán kérhetik az Országgyűlés vizsgálatát, az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak, ügyészi óvást kezdeményezhetnek, illetékes szerveknél felelősségvonásra irányuló kezdeményezést is indíthatnak. A jelenlegi ombudsmani intézmény négy különböző biztosi státuszból áll, amelyek jelenlegi állapota 2008-ban alakult meg: az állampolgári jogok biztosa, az adatvédelmi biztos, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, és a jövő nemzedékek biztosa, akiket a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés kétharmados arányban hatéves időtartamra választ meg.

Az új struktúra tervezete és visszhangjai

Az új ombudsmani struktúra felépítését a kormány a következőképpen kívánja átalakítani: két státuszba osztaná fel a pozíciókat, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) venné át az adatvédelmi biztos szerepét, és egy általános ombudsmani pozícióba integrálná a három másik biztosi reszortot, vagyis az alapvető jogok biztosához.

Az alapvető jogok biztosát és annak két helyettesét kétharmados többséggel hat évre – tehát a jelenlegi szabályozásnak megfelelően – választanák meg, viszont az előzetes köztársasági elnöki javaslattételi jog megszűnne. A közigazgatási minisztérium által előterjesztett törvényjavaslat szerint az alapvető jogok biztosa új jogosítványokkal rendelkezne: nem csak állami szerveknél, hanem a versenyszférában is eljárást indíthat súlyos alapjogsérelem esetén. A biztos akkor indíthat eljárást a hatóságnak nem minősülő szervezeteknél, ha olyan alapjogsérelem történne meg, amelyik szélesebb közösségeket érint. Így azonban korlátozottak lennének a biztos vizsgálati jogosítványai, ebben az esetben információkat, felvilágosítást kérhetne, és a jövőben a biztost a plenáris üléseken is lehetne majd kérdezni. 

Az új ombudsmani intézmény tehát nem az eddigi munkamegosztás alapján, hanem egy szervezeti egységben végezné el a feladatát, az ombudsman-helyettesek pedig saját reszortokkal rendelkeznének – a jövő nemzedékek és a kisebbségi jogok terén –, amelyik az európai sztenderdnek megfelelő, de a helyettesek létszámának tekintetében különböző módon valósulhat meg (két ombudsman-helyettes pl.: Észtországban, Finnországban vagy Lengyelországban).

A NAIH elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezné ki kilenc évre. Az új hatóság személyes adatok kezelésével és a közérdekű adatok megismerésével összefüggő ügyekben is vizsgálódhat. A hatóságot feladatkörében nem utasítható, hanem azt az Országgyűlés jelölhetné ki a számára.

A sarkalatos törvénytervezet politikai és szakmai visszhangjai különböző előjelűvé váltak: Jóri András adatvédelmi biztos szerintaz új felállítandó hatóságnak (NAIH) csökken a függetlensége, és megítélése szerint a létrehozatal módja sérti az EU-jogot. Jóri más frontokon is vállalta már a konfrontációkat a kormánytöbbséggel (szociális konzultációkon fellelt vonalkód, a hódmezővásárhelyi lista nyilvánosságra hozatalának bírálata, személységi per Szijjártó Péterrel és Navracsics Tiborral szemben), amelyik erősítethette annak valószínűségét, hogy az új intézmény élére, mint egykori adatvédelmi ombudsman, Péterfalvi Attila legyen az esélyes.

Kállai Ernő a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa szerint önálló intézkedési joga nem lenne az ombudsman helyettesének – akihez átkerülne Kállai eddigi munkaköre –, az alapvető jogok biztosa végezné el az ombudsmani vizsgálatot is, a helyettes csupán közreműködhetne, és nem rendelkezne saját apparátussal.

Szabó Máté ombudsman az alapvető jogok biztosa intézmény létrehozásában nem lát kivetnivalót. Véleménye szerint az átalakítás racionálisan kívánja alkalmazni a meglévő forrásokat, és azokat egy központosított intézményben hatékonyan képes lenne felhasználni. Ugyanakkor szerencsésebbnek tartaná, ha az alapvető jogok biztosához nem a plenáris üléseken, hanem inkább a szakbizottsági üléseken lehetne kérdéseket feltenni, mert a plenáris üléseken való kérdésfeltétel a pártpolitikai logika alapján a konfliktusos dimenzióba emelné át az intézmény működését és megítélését is.

Kitekintés

Nemzetközi összehasonlítás alapján különböző kategóriák állapíthatóak meg az európai ombudsmani intézményt illetően. Az Európai Unió intézményrendszerében is jelen van az ombudsmani szerepkör (Európai Ombudsman), amelyet Magyarország a saját intézményével szinte egy időben, 1995-ben vezetett be. Feladata alapján panaszbeadványok alapján vagy saját kezdeményezésére indíthat vizsgálatot az EU-intézmények működésével kapcsolatban. Így tipikusan csak a szupranacionális intézményi rendszerrel foglalkozhat, és nem indíthat vizsgálatot nemzeti, regionális vagy helyi intézményekkel, vagy cégek, magánszemélyek ellen irányuló panaszok esetében.

Lengyelországban az Állampolgári Jogok Biztosa (Rzecznik Praw Obywatelskich) intézmény működik, mint általános biztos, amelyik az emberi és állampolgári jogok garantálása érdekében működik és indíthat vizsgálatokat. Kinevezését a Nemzetgyűlés alsó- (Sejm), és a felsőház (Senat) együttes megszavazásával öt évre történik meg. Az ombudsman-helyettesek különálló reszort végzését tekintve is vannak példák az EU 27-en belül pl.: Csehországban, vagy Spanyolországban.

Európa államaiban (49 országból, 40-ben) az általános ombudsmani intézmény van többségben, azaz monokratikus modell működik, de ellenpéldának a – a nemzetiségi vagy regionális tagolódás által érintet országokban – többszörös ombudsmani státuszok is léteznek (pl.: Belgiumban: Vallónia, Flandria, a Németnyelvű Közösség, a Francia Közösség ombudsmanja). A már említett példák alapján tehát megállapítható, hogy nem egyedülálló az ombudsmani intézmény központosítása, az Európai Unión belül szintén találhatóak az ilyen fajta megvalósulások: pl.: Csehországban, Szlovákiában, Bulgáriában, Cipruson, Hollandiában, Finnországban, vagy az Unión kívüli európai országokban, pl.: Albániában is.

Az általános ombudsmani típus elterjedt Európában, de Magyarországon magának az ombudsmani rendszernek nem volt elegendő ideje, hogy felépítésével, típusával gyökeret verjen az intézményi rendszeren belül. Ellentétben a már említett lengyelországi példával, ahol már a szocialista időszak alatt, 1988-ban létrehozták, azonban a poszt funkciója inkább egy gesztus volt a rendszer átalakításának folyamatában, mintsem egy valós ellenőrző intézménynek a létrehozása, de ennek révén jelenléte permanens lehetett.

Összegzés

Magyarországon az ombudsmani intézmény újbóli megváltoztatása egy új struktúra kifutására ad lehetőséget, amelynek megismerésére csak hosszabb távon lesz mód. A permanens intézményi átalakítások magukkal hordozták a rögzült struktúrák léte miatt aggódók véleményezését, és ennek révén többszereplős konfliktusos helyzet alakult ki. A heterogén összetételű ellenzék a „fékek és ellensúlyok rendszere” lebontásának stációit érzékeli az intézkedésekben. A kormánykommunikáció pedig az átalakítások szükségszerűségét hangsúlyozza, mivel a kormány állítása szerint a régi struktúrák is hozzájárultak a rendszerváltoztatás utáni sikertelenségekhez.

Az új intézmények szélesebb jogkörökkel rendelkeznek majd (a NAIH kötelező érvényű határozatokat alkothat, bírságolhat; az új ombudsman vizsgálati hatásköre kiterjedtebb lesz), viszont a szakombudsmani struktúra megváltoztatásával nem érvényesül az ügyteher megosztása. Az általános ombudsmani és helyettesei státuszok révén pedig implicit módon hierarchiába állítja a biztosok fontosságát. Mindenesetre az átalakítások révén a végrehajtó hatalom egy kisebb, központosított struktúrát épít ki, amelyeknek összetételét a végrehajtó hatalom, és/vagy a törvényalkotói többség lesz képes megválasztani. A jelenlegi demokratikus rendszer intézményi világának átalakítása magával hozza a központosítás folyamatot, amelyik természetesen nem egyenlő „demokrácia leépítésével”. Az új ombudsmani intézmény viszont magába foglalja azt a lehetőséget, hogy egy önálló, karakterileg jelentősebb, a nyilvánosságot jobban összpontosított struktúra épüljön ki, vagyis az ombudsmani intézmény számára létfontosságú reprezentáció megerősödjön.